تأملی بر امکان فعال‌سازی مکانیسم ماشه از سوی ایالات متحده آمریکا

در سپهر پرآشوب روابط بین‌الملل، گاه مفاهیم حقوقی چون ستارگانی در شب ظلمانی سیاست می‌درخشند و گاه نیز، در گرداب تفسیرهای مغرضانه، فرو می‌افتند. یکی از این مفاهیم، «مکانیسم ماشه» است که در متن قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل، همچون شمشیری دو لبه، در دل توافق‌نامه‌ای تاریخی موسوم به برجام جای گرفته است.

قطعنامه ۲۲۳۱، که در سال ۲۰۱۵ به تصویب رسید، نه صرفاً یک سند حقوقی، بلکه تجلی امیدی بود برای رهایی از خصومت‌های دیرینه. در دل این قطعنامه، مکانیسمی تعبیه شد که در صورت «نقض اساسی» تعهدات از سوی ایران، راه بازگشت تحریم‌ها را هموار می‌سازد. اما این مکانیسم، همچون آتشی در زیر خاکستر، نیازمند دستی است که مشروعیت آن را بر افروزد، نه هر دستی، بلکه دستی که هنوز در حلقه تعهد باقی مانده باشد.اکنون، در غیاب ایالات متحده، پنج کشور باقی‌مانده در این پیمان، انگلیس، فرانسه، آلمان، چین و روسیه بر اساس مفاد صریح توافق برجام، همچنان از امکان بهره‌گیری از مکانیسم ماشه برخوردارند. ابزاری که در صورت تشخیص «نقض اساسی»، می‌تواند مسیر بازگشت تحریم‌ها را هموار سازد.در این میان، نگاه‌ها بیش از همه به سوی اروپا دوخته شده است. آن‌جا که پیوندهای دیرینه با آمریکا، گاه عقلانیت را در برابر فشارهای سیاسی به آزمون می‌کشاند. چه بسا تصویب قطعنامه شورای حکام علیه ایران را بتوان پژواکی از همین تأثیرات دانست. نشانه‌ای از آن‌که سیاست، گاه بر فراز حقوق می‌نشیند و تصمیمات را به رنگ مصلحت درمی‌آورد.اما آن‌چه در این میان نباید از نظر دور داشت، آن است که در صورت طی شدن مراحل مقرر برای فعال‌سازی مکانیسم ماشه، دیگر مجالی برای وتوی روسیه و چین باقی نخواهد ماند. چرا که سازوکار این مکانیسم، به گونه‌ای طراحی شده که در پایان راه، تصمیم‌گیری از دایره اجماع خارج شده و به مسیر خود ادامه می‌دهد، ولو در سکوت مخالفت‌ها.

حال سوالی که در اینجا مطرح می شود اینست که آیا آمریکا علی رغم خروج از برجام میتواند به تنهایی مکانیسم ماشه را فعال نماید؟

قبل از  پاسخ به این سوال باید گفت ،در قاموس برجام، «مشارکت‌کننده» تنها واژه‌ای نیست که به کشورها اطلاق شود، بلکه مفهومی است که با تعهد، حضور فعال و وفاداری به روح توافق معنا می‌یابد. ایالات متحده، با خروج رسمی خود در سال ۲۰۱۸، نه‌تنها از متن توافق فاصله گرفت، بلکه از روح آن نیز گسست. از منظر حقوقی، خروج داوطلبانه از یک پیمان چندجانبه، همچون ترک مجلس مشورتی، به معنای سلب حق رأی و مشارکت است. پس چگونه می‌توان از بیرون، دستی به ماشه برد؟

با این وجود ایالات متحده کوشیده است تا در سایه تفاوت‌های ماهوی میان «برجام» و «قطعنامه ۲۲۳۱»، راهی برای احیای یک‌جانبه‌ی مکانیسم ماشه بگشاید.آمریکا، هرچند از توافق برجام کناره گرفته، اما با تمسک به بندهای دهم تا دوازدهم قطعنامه‌ی ۲۲۳۱، خویش را همچنان از زمره‌ی مشارکت‌کنندگان در توافق می‌داند و بر این بنیاد، داعیه‌ی آن دارد که می‌تواند ماشه‌ی بازگشت تحریم‌ها را بی‌اعتنا به مراحل مقرر، فعال سازد.برای فهم ژرف‌تر این مدعا، نخست باید به آیین‌نامه‌ی حل اختلافات در برجام نظر افکند. آن‌جا که شش مرحله‌ی دقیق و زمان‌مند، راه را برای بازگشت قطعنامه‌های پیشین هموار می‌سازد.این موارد عبارت است از؛

این مسیر، که حدود دو ماه به درازا می‌کشد، تجلی عقلانیت حقوقی و نظم دیپلماتیک است. اما آمریکا، در حرکتی شتاب‌زده و بی‌اعتنا به این مراحل، خواهان آن است که مستقیماً به شورای امنیت رجوع کند و نه‌تنها تحریم‌های تسلیحاتی، بلکه تمامی قطعنامه‌های پیشین از جمله‌ قطعنامه ۱۶۹۶ (۲۰۰۶)، اولین قطعنامه‌ای که از ایران خواست فعالیت‌های غنی‌سازی اورانیوم رو متوقف کنه ، قطعنامه ۱۷۳۷ (۲۰۰۶) مربوط به تحریم‌های اولیه علیه افراد، نهادها و محدودیت‌های هسته‌ای ، قطعنامه ۱۷۴۷ (۲۰۰۷)‌ مربوط به گسترش تحریم‌ها، محدودیت‌های بیشتر بر صادرات سلاح و دارایی‌ها ،قطعنامه ۱۸۰۳ (۲۰۰۸)‌مربوژ به تحریم‌های بانکی و مسافرتی گسترده‌تر،قطعنامه ۱۸۳۵ (۲۰۰۸) تکرار و تأیید مواضع قبلی و هشدار شدیدتر، قطعنامه ۱۹۲۹ (۲۰۱۰) سخت‌گیرانه‌ترین قطعنامه‌ ،تحریم تسلیحاتی کامل، محدودیت بر بانک مرکزی، کشتیرانی و بازرسی محموله‌ها و قطعنامه ۲۲۲۴ (۲۰۱۵) تمدید مأموریت گروه کارشناسان نظارت بر تحریم‌ها، را بازگرداند گویی که حقوق، در برابر اراده‌ی سیاسی، به زانو درآمده است.

در واقع آمریکا مدعی است که چون در تصویب قطعنامه ۲۲۳۱ نقش داشته، فارغ از وضعیت کنونی‌اش در برجام، همچنان می‌تواند مکانیسم ماشه را فعال سازد. اما این استدلال، در برابر اصول تفسیری حقوق بین‌الملل، همچون سایه‌ای در برابر آفتاب، رنگ می‌بازد. ماده ۳۱ کنوانسیون وین، تفسیر را نه بر اساس منافع لحظه‌ای، بلکه بر بنیاد حسن نیت و هدف توافق بنا می‌نهد. و هدف قطعنامه ۲۲۳۱، چیزی جز حمایت از اجرای برجام نیست، نه ابزاری برای فشار از سوی کشوری که خود عهد را شکسته است.در سال ۲۰۲۰، هنگامی که دولت وقت آمریکا کوشید مکانیسم ماشه را فعال سازد، ۱۳ عضو از ۱۵ عضو شورای امنیت، با قاطعیت این اقدام را رد کردند. تنها جمهوری دومینیکن، در کنار آمریکا ایستاد. این واکنش، نه صرفاً یک مخالفت سیاسی، بلکه تجلی اجماع حقوقی و اخلاقی جهانی بود، گویی خرد جمعی، در برابر تفسیر یک‌جانبه، قد علم کرده باشند.

با نظر به اصول بنیادین حقوق بین‌الملل، رویه شورای امنیت، و تفاسیر معتبر از قطعنامه ۲۲۳۱، می‌توان گفت که ایالات متحده، پس از خروج از برجام، دیگر جایگاه حقوقی لازم برای بهره‌گیری از مکانیسم ماشه را ندارد. هرگونه تلاش در این مسیر، نه از جنس مشروعیت، بلکه از جنس نمایش قدرت‌ سیاسی و تبلیغاتی است و در نهایت، این نه ماشه است که عمل می‌کند، بلکه وجدان جهانی است که داوری می‌نماید.با این وجود بی‌گمان در عرصه پرآشوب روابط بین‌الملل، آن‌گاه که تفسیرهای متعارض از مفاد توافق‌نامه‌ها و قطعنامه‌های شورای امنیت سر برمی‌آورند، صحنه دیپلماسی بدل به میدان آزمون خرد و تدبیر دولت‌ها می‌گردد. در این میان، اختلاف نظر پیرامون برجام و قطعنامه ۲۲۳۱، فرصتی فراهم آورده است تا ایران، در همراهی با قدرت‌های شرقی چون روسیه و چین، راهی نو در پیش گیرد و از ظرفیت‌های حقوقی و سیاسی موجود بهره جوید.در پرتو این اختلافات، امکان آن وجود دارد که اعضای شورای امنیت، به ویژه روسیه و چین، طرحی را پیشنهاد دهند که بر اساس آن، رأی‌گیری پیرامون فعال‌سازی مکانیسم ماشه از سوی ایالات متحده، نه یک مسئله اساسی، بلکه امری مربوط به آیین‌نامه داخلی شورا تلقی گردد. اگر چنین تفسیری پذیرفته شود، آمریکا از امکان اعمال حق وتوی خویش در این زمینه محروم خواهد شد، هرچند اصل رأی‌گیری همچنان پابرجا خواهد ماند.در این مسیر، ایران ناگزیر است که افزون بر حمایت دو قدرت مذکور، رأی موافق هفت کشور دیگر از میان اعضای شورای امنیت را نیز جلب کند، کشورهایی که پیش‌تر در رأی‌گیری مربوط به تحریم‌های تسلیحاتی، رأی ممتنع داده بودند.ایران باید در دو مرحله آرای موافق نه ممتنع این کشورها را کسب کند.

در مرحله نخست، هنگام تصمیم‌گیری درباره ماهیت حقوقی مکانیسم ماشه و اینکه آیا این موضوع در زمره مسائل آیین‌نامه‌ای است یا اساسی.در مرحله دوم، هنگام رأی‌گیری درباره صلاحیت آمریکا در بهره‌گیری از مکانیسم ماشه، با توجه به خروج رسمی‌اش از توافق برجام.در هر دو مرحله، کسب رأی مثبت ۹ عضو از مجموع ۱۵ عضو شورا، شرط لازم برای پیشبرد راهبرد ایران است. امری که حتی ایالات متحده در دو مقطع پیشین، در جریان تمدید تحریم‌های تسلیحاتی، از تحقق آن عاجز ماند. از این‌رو، کامیابی ایران در این مسیر، وابسته به توانمندی دستگاه دیپلماسی کشور و قدرت ائتلاف‌سازی روسیه و چین در ساختار پیچیده شورای امنیت است.

در کنار مسیر دیپلماتیک، راهی دیگر نیز برای ایران وجود دارد.درخواست نظر مشورتی از دیوان بین‌المللی دادگستری، که نه تنها صلاحیت ترافعی بلکه صلاحیت ارائه نظر مشورتی در پاسخ به پرسش‌های حقوقی نهادهای بین‌المللی را داراست و  می‌تواند در روشن‌سازی ابعاد حقوقی مکانیسم ماشه نقش‌آفرین باشد. تاریخ حقوق بین‌الملل، با صراحتی قاطع، در برابر چنین تفسیرهایی ایستاده است. چنان‌که دیوان بین‌المللی دادگستری در سال ۱۹۷۱ حکم کرد:«آن‌که تعهدات خویش را نفی کرده یا از انجام آن سر باز زده، نمی‌تواند حقوقی را که از آن رابطه برمی‌خیزد، مطالبه کند.»

ایران می‌تواند از دو مسیر، خواستار نظر مشورتی دیوان گردد،یکی از طریق مجمع عمومی سازمان ملل و دیگری از طریق شورای امنیت. هرچند حضور آمریکا در شورای امنیت ممکن است مانعی در این راه باشد، اما منازعات حقوقی و سیاسی درون شورا می‌تواند این کشور را ناگزیر به پذیرش چنین درخواستی کند. اگر این مسیر نیز مسدود گردد، مجمع عمومی، با سازوکار رأی‌گیری اکثریتی ساده، می‌تواند بستری مناسب‌تر برای طرح این درخواست باشد.پس جایگاه حقوقی آمریکا در این تفسیر، سست و لرزان می‌نماید.

با این وجود قدرت، آن‌گاه که با سیاست درآمیزد، می‌تواند حقیقت را به حاشیه رانده و برخی از اعضای شورای امنیت را به پذیرش تفسیری وادارد که نه از جنس حقوق، بلکه از جنس منفعت است.پذیرش چنین تفسیر یک‌جانبه‌ای، نه‌تنها بنیان حقوق بین‌الملل را تهی می‌سازد، بلکه آن را به ابزاری در خدمت منافع ملی یک بازیگر فرو می‌کاهد و این، نه صرفاً یک انحراف حقوقی، بلکه یک بحران در نظم جهانی است. آن‌جا که عدالت، قربانی قدرت می‌شود و قانون، در سایه‌ی تفسیر، رنگ می‌بازد.

در نهایت، این راهبردها، هر یک به مثابه شطرنجی پیچیده‌اند که مهره‌های آن را خرد، تدبیر، و هنر دیپلماسی می‌چینند. ایران، اگر بتواند در این میدان، هم‌پیمانانی خردمند و استوار بیابد، شاید بتواند نه تنها از تهدید مکانیسم ماشه رهایی یابد، بلکه در عرصه حقوق بین‌الملل، گامی بلند در تثبیت جایگاه خویش بردارد.

دکتر علی محمدی | شهریور ۱۴۰۴